典型案例 | 不能以申请政府信息公开方式获取他人不动产登记信息
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不能以申请政府信息公开方式获取他人不动产登记信息
【导读】实践中，各级国土资源部门经常遇到当事人以申请政府信息公开方式查询他人不动产登记信息的情形。这些不动产登记信息是否属于政府信息？如属于政府信息是否应当公开呢？
关于不动产登记信息是否属于政府信息，《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”对于不动产登记信息来说，《物权法》规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。《不动产登记条例》规定国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。……因此，不动产登记信息属于不动产登记机构（不动产登记条例颁布之前土地登记机关为县级以上人民政府，条例颁布后登记机关一般为县级以上国土资源主管部门）的政府信息（登记机关制作或从公民、法人或者其他组织获取的政府信息）。
关于不动产登记信息是否应当公开，《政府信息公开条例》第十七条明确“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，说明在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。对于不动产登记信息来说，因其涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十六条规定“第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。可见，尽管不动产登记信息属于政府信息，但不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密，不得因为当事人申请政府信息公开就向其公开他人的不动产登记信息，而应当告知其按照《物权法》、《不动产登记条例》和《不动产登记条例实施细则》等规定办理不动产登记查询。（个人觉得，如果申请信息公开的当事人属于所申请公开的不动产权利人、利害关系人的，因其“可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供”，不动产登记机构应当向其公开。）
典型案例
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1169号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张运福，男，1936年4月24日出生，汉族，住河南省开封市经济技术开发区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘子荣，女，1959年4月9日出生，汉族，住河南省开封市经济技术开发区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨开兰，女，1955年9月15日出生，汉族，住河南省开封市金明区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）开封市人民政府,住所地河南省开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，该市人民政府市长。
再审申请人张运福、刘子荣、杨开兰因诉开封市人民政府（以下简称开封市政府）政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1467号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员方金刚、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明：2016年1月18日，张运福、刘子荣、杨开兰向开封市政府邮寄政府信息公开申请表，申请开封市政府公开其为开封市豪建置业有限公司（以下简称豪建公司）颁发的国有土地使用权证。2016年1月26日，开封市政府作出政府信息公开申请答复书，以开封市国有土地的权属登记和国有土地使用权证的颁发由开封市房地产交易登记中心具体负责，张运福、刘子荣、杨开兰申请公开的政府信息不属于开封市政府信息公开范围为由，决定对张运福、刘子荣、杨开兰申请公开的信息不予公开。张运福、刘子荣、杨开兰不服，诉至河南省商丘市中级人民法院，请求确认开封市政府作出的政府信息公开申请答复书违法，判令开封市政府重新作出信息公开答复。
河南省商丘市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”张运福、刘子荣、杨开兰向开封市政府申请公开豪建公司的国有土地使用权证书，而开封市市区国有土地权属登记由开封市房地产交易登记中心具体实施，国有土地使用权登记后，由开封市房地产交易登记中心直接将土地使用权证发放给豪建公司，开封市政府不保存豪建公司国有土地使用权证的原件或者复印件。开封市政府并非土地权属登记的实施机关。因此，被诉信息公开答复书认定张运福、刘子荣、杨开兰申请公开的信息不属于开封市政府公开范围并无不当。开封市政府接到张运福、刘子荣、杨开兰信息公开申请后在法定期限内作出信息公开申请答复书并向张运福、刘子荣、杨开兰送达，程序合法。张运福、刘子荣、杨开兰所提确认被诉信息公开答复书违法并判令开封市政府重新作出信息公开答复书的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2016）豫14行初67号行政判决，驳回张运福、刘子荣、杨开兰的诉讼请求。
张运福、刘子荣、杨开兰不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：根据法律规定，国有土地使用权是由县级以上人民政府对相应土地使用权进行登记造册后，核发给土地使用者的使用权证书。张运福、刘子荣、杨开兰在其信息公开申请表中，明确要求开封市政府公开豪建公司国有土地使用权证，该国有土地使用权证应由豪建公司持有，开封市政府并不保存该证，该信息不属于开封市政府信息公开范围，故开封市政府作出不予公开答复并无不妥。张运福、刘子荣、杨开兰的上诉理由不成立，不予支持。一审法院判决结果正确，依法予以维持。据此作出（2016）豫行终1467号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
张运福、刘子荣、杨开兰向本院申请再审称:1.依据相关法律法规规定，开封市政府具有公开再审申请人所申请的信息的职责，且再审申请人已举证证明该信息客观存在。2.再审申请人在一审中向法庭明确信息公开的内容为颁发给豪建公司的国有土地使用证的相关信息，两审法院却以“开封市政府不保存豪建公司国有土地使用证的原件或复印件”为由驳回，纯属曲解法律、刁难再审申请人。3.依据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条的规定，开封市政府应对其违法行政行为给再审申请人造成的经济损失承担赔偿责任。综上，请求：1.依法撤销一、二审判决；2.确认被诉政府信息公开答复违法并予以撤销；3.判令开封市政府在法定期限内重新作出政府信息公开答复；4.判令开封市政府承担因本案造成的直接损失包括诉讼费、交通费、邮寄费、复印费、误工费、餐饮费、住宿费等。
本院认为：《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，再审申请人向开封市政府申请公开的信息为该政府为豪建公司颁发的国有土地使用权证，该信息属于不动产登记信息。由此带来的问题是,对于不动产登记信息查询，应当按照《政府信息公开条例》的规定办理,还是按照不动产登记资料查询方面的特别规定办理？
因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，再审被申请人开封市政府以再审申请人申请公开的信息不属于其公开范围答复再审申请人并无不当。
再审申请人在申请再审时还要求开封市政府对其违法行政行为给再审申请人造成的经济损失承担赔偿责任。对此本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。”据此可知,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求，其目的在于撤销确有错误的判决、裁定，并对案件再次审理。再审申请人在再审申请阶段向本院提出赔偿请求，不符合再审制度的功能，缺乏相应的法律依据。
综上，再审申请人张运福、刘子荣、杨开兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张运福、刘子荣、杨开兰的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 方金刚
审 判 员 阎 巍
二〇一七年三月二十三日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰